關(guān)于《中華人民共和國援助法（草案）》的說明

——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上

全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員　張?zhí)K軍

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受全國人大監(jiān)察和司法委員會委托，就《中華人民共和國法律援助法（草案）》（以下簡稱法律援助法）作說明。

一、制定法律援助法的必要性

法律援助工作是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，切實維護人民群眾合法權(quán)益的一項重要民生工程，有利于貫徹公民在法律面前一律平等的憲法原則，使公民不論經(jīng)濟條件好壞、社會地位高低都能獲得必要的法律服務(wù)；有利于保障社會公平正義，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。黨的十八屆三中、四中全會明確提出，完善法律援助制度，擴大援助范圍。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的意見》提出，推進法律援助立法工作，提高法治化水平。近年來，許多全國人大代表也提出議案和建議，希望加快法律援助立法，進一步推動法律援助工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2003年，國務(wù)院制定法律援助條例，為規(guī)范和促進法律援助事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，法律援助覆蓋面逐步擴大，服務(wù)質(zhì)量不斷提高，制度建設(shè)積極推進，保障能力逐步增強。但隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。現(xiàn)行法律援助條例已經(jīng)不能很好地適應(yīng)法律援助工作需要，與人民群眾特別是困難群眾日益增長的法律援助需求相比，法律援助工作還存在制度不夠完善、保障不夠充分、援助范圍亟待擴大等問題。及時制定法律援助法，是貫徹落實中央關(guān)于推進全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署，完善中國特色社會主義法律援助制度的必然要求，是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的重要舉措，對于更好地維護公民合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護社會公平正義具有十分重要的意義。

二、起草過程、立法指導(dǎo)思想和原則

法律援助法列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，由全國人大監(jiān)察和司法委員會牽頭組織起草，并列入2020年度立法工作計劃初次審議項目。2018年10月，我委啟動立法工作，研究制定起草工作實施方案，組織成立起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室和工作專班。

起草工作啟動后，我委認(rèn)真領(lǐng)會中央有關(guān)文件精神，收集整理國內(nèi)外立法資料，先后赴、云南、重慶、浙江、上海及澳門特別行政區(qū)等地開展調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)法律援助實踐經(jīng)驗，梳理研究立法重點問題。2019年6月，根據(jù)實施方案要求，司法部向全國人大監(jiān)察和司法委員會提交草案建議稿后，我委將草案建議稿印發(fā)中央編辦、全國人大常委會法工委、國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院、全國律協(xié)等有關(guān)單位征求意見，結(jié)合前期立法調(diào)研、會議研究等工作成果，于2019年底形成了草案征求意見稿初稿，并經(jīng)再次征求有關(guān)單位意見和反復(fù)研究修改，形成草案征求意見稿。此后，我委通過將草案征求意見稿印發(fā)各省（區(qū)、市）人大監(jiān)察和司法委員會征求意見、召開起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議、召開專家學(xué)者座談會、書面征求我委聯(lián)系的部分全國人大代表意見等方式，充分聽取各方面意見，進一步完善草案征求意見稿。2020年10月，由全國人大常委會辦公廳發(fā)函，書面征求國務(wù)院辦公廳的意見。在上述工作基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)研究修改，形成了議案、法律草案和說明。

法律援助法立法工作堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹習(xí)近平法治思想，貫徹黨的十八大、十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實黨中央關(guān)于法律援助工作的決策部署，總結(jié)我國法律援助工作積累的實踐經(jīng)驗，借鑒國際有益做法，堅持改革方向，堅持問題導(dǎo)向，從實際出發(fā)，通過立法完善法律援助制度，推動法律援助工作，促進公正司法，維護社會和諧穩(wěn)定。

起草工作遵循以下原則：第一，堅持以人民為中心。始終把維護人民群眾合法權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，努力為困難群眾獲得及時便利、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)提供法治保障。第二，堅持立足基本國情。從我國國情和實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧區(qū)域差異，盡力而為，量力而行，處理好法律援助需求與法律援助供給之間的關(guān)系。第三，堅持國家保障與社會參與相結(jié)合。鼓勵和支持人民團體、事業(yè)單位、社會組織在司法行政部門指導(dǎo)下，依法參與法律援助工作。鼓勵和支持組織、個人提供法律援助志愿服務(wù)，捐助法律援助事業(yè)，推動法律援助健康有序可持續(xù)發(fā)展。

三、主要內(nèi)容和重點問題

草案分為7章，包括總則、法律援助機構(gòu)和人員、法律援助范圍、法律援助程序、保障措施、法律責(zé)任和附則，共61條。主要內(nèi)容包括：

（一）明確法律援助的概念

草案將法律援助定義為：“國家為經(jīng)濟困難公民和符合法定條件的當(dāng)事人無償提供的法律咨詢、代理、刑事辯護、值班律師法律幫助等法律服務(wù)。”（第二條）明確了法律援助對象除經(jīng)濟困難公民外，還包括訴訟中符合法定條件的當(dāng)事人（不限于公民）。考慮到我國法律援助發(fā)展現(xiàn)狀及保障水平，對福利機構(gòu)、提起公益訴訟的社會組織等非自然人，各地可組織律師提供減免費用等法律服務(wù)，根據(jù)實際情況在實踐中繼續(xù)探索，法律中暫不作明確規(guī)定。

（二）明確法律援助的提供主體

草案規(guī)定，法律援助的提供主體包括執(zhí)業(yè)律師、法律援助機構(gòu)律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者（第九條）。考慮到當(dāng)前律師資源分布不均，中西部地區(qū)仍有一些無律師縣或者律師資源缺乏的地方，為了適應(yīng)值班律師、刑事案件律師辯護全覆蓋等刑事訴訟改革需求，草案規(guī)定法律援助機構(gòu)律師為法律援助提供主體之一，并對其應(yīng)當(dāng)具備的條件作出專門規(guī)定（第十三條）。

（三）適當(dāng)擴大法律援助范圍

為落實黨中央關(guān)于法律援助工作的決策部署，總結(jié)當(dāng)前我國法律援助工作現(xiàn)狀，草案對法律援助范圍作出適當(dāng)擴大。一是關(guān)于刑事法律援助。刑事法律援助事項除按照現(xiàn)行法律規(guī)定予以明確外，根據(jù)當(dāng)前刑事訴訟改革需求，結(jié)合刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作，草案增加規(guī)定刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，司法機關(guān)通知的法律援助事項包括“適用普通程序?qū)徟邪讣谋桓嫒恕焙汀八佬虖?fù)核案件的被告人”（第二十條）。二是關(guān)于民事法律援助。草案增加規(guī)定請求工傷事故、交通事故、食品藥品安全事故、事故人身損害賠償和請求固體廢物污染、水污染等環(huán)境污染損害賠償兩類情形（第二十二條）。三是根據(jù)十八屆四中全會決定精神，將聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍（第二十三條）。同時，草案第十八條、第二十條、第二十二條設(shè)置了兜底條款“法律法規(guī)規(guī)定的其他法律援助服務(wù)”“法律法規(guī)規(guī)定的其他情形”，為今后通過立法或者制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)等擴大法律援助范圍提供了依據(jù)。

（四）明確值班律師法律幫助相關(guān)內(nèi)容

刑事訴訟法規(guī)定了法律援助機構(gòu)可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師，為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。草案明確值班律師法律幫助是法律援助的一種服務(wù)形式（第二條、第十八條），并對法律援助機構(gòu)可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場所派駐值班律師，值班律師法律幫助的內(nèi)容，保障值班律師履職，有關(guān)工作程序等作出具體規(guī)定（第十一條、第二十五條、第二十七條、第三十條第二款）。

（五）規(guī)定了法律援助的程序

草案第四章對法律援助程序進行了規(guī)定，明確司法機關(guān)和有關(guān)部門通知指派、權(quán)利告知等義務(wù)，對提出法律援助申請、經(jīng)濟困難審查、決定和指派、辦理情況報告等程序作出規(guī)定，明確免于經(jīng)濟困難審查、先行提供法律援助等情形。同時，對法律援助人員工作規(guī)范、受援人的權(quán)利義務(wù)、終止法律援助、救濟程序等也作出相應(yīng)規(guī)定。考慮到法律援助工作程序的具體時限屬于操作層面的問題，現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋等已有明確規(guī)定，并且法律援助事項難易程度不同、情況復(fù)雜，草案對此僅作原則性規(guī)定。

（六）明確法律援助的保障措施

草案在總則中明確法律援助屬于國家責(zé)任（第二條），明確政府及各部門的職責(zé)（第四條、第五條、第六條）。設(shè)置保障措施一章，對總體發(fā)展要求、經(jīng)費保障、、監(jiān)督管理和質(zhì)量考核、信息化建設(shè)、宣傳等作出規(guī)定。對于實踐中一些地方提出辦案標(biāo)準(zhǔn)較低、刑事案件律師辯護全覆蓋后經(jīng)費需求增長較大、落后地方經(jīng)費困難希望加大中央財政轉(zhuǎn)移力度等意見，建議由國務(wù)院有關(guān)部門通過制定規(guī)范性文件研究解決。

草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。