關于《中華人民共和國黃河保護法（草案）》的說明

——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

水利部部長?李國英

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務院委托，現對《中華人民共和國黃河保護法（草案）》作說明。

一、起草工作情況

黨中央、國務院高度重視黃河立法工作。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，要抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究、科學論證，并對黃河立法作出重要指示。李克強總理作出重要批示，要求水利部、發展改革委牽頭具體負責黃河立法起草等工作，抓緊按程序推進。

黃河是中華民族的母親河，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。新中國成立后，黨和國家開展了大規模的黃河治理保護工作，取得了舉世矚目的成就。特別是黨的十八大以來，黨中央著眼于生態文明建設全局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大的變化。但是，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養的人為因素，從制度層面看，主要存在黃河流域管理體制有待完善、規劃協調銜接不夠、管控措施需要強化以及生態保護與修復、水資源剛性約束、水沙調控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題，亟需通過制訂黃河保護法予以解決。

2020年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），要求深入開展黃河立法工作。提請全國人大常委會審議黃河保護法草案已列入國務院2021年度立法工作計劃。水利部、發展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會同有關部門起草了《中華人民共和國黃河保護法（草案送審稿）》，并向社會公開征求意見。司法部先后兩次征求有關部門、地方政府、行業協會、研究機構等方面意見，召開專家論證會和黃河九省區立法座談會，進行實地調研，會同水利部、發展改革委等有關部門反復研究修改，形成了《中華人民共和國黃河保護法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經國務院第151次常務會議討論通過。

二、立法的總體思路

草案堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，全面落實《規劃綱要》部署安排，著力構建科學有效的黃河流域生態保護和高質量發展制度體系。一是堅持突出重點。緊緊圍繞習近平總書記強調的黃河流域需要高度重視的六方面重大問題和五大目標任務，落實“重在保護、要在治理”的要求，確定章節結構和制度措施，就生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全等作出專章規定。二是堅持問題導向。針對黃河水少沙多、水沙關系不協調、生態環境脆弱的現狀和特點，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，并結合黃河流域上下游、干支流、左右岸的不同問題，在規定流域管理通用制度的同時，對特定區域、特定問題采取特別制度措施。三是堅持統籌兼顧。注重加強與西部大開發、中部崛起等區域協調發展戰略的互促共進，平衡好保護與發展、保護與利用的關系。同時，既立足當前將黃河保護治理中行之有效的成熟做法上升為規定，又兼顧長遠對仍需探索實踐的內容先作原則規定，為進一步改革留出制度空間。

三、草案的主要內容

草案共11章105條，主要規定了以下內容：

（一）明確適用范圍。按照《規劃綱要》明確的范圍，草案規定，黃河流域生態保護和高質量發展以及各類生產生活、開發建設活動，應當遵守本法；本法所稱黃河流域，是指黃河干流、支流和湖泊的集水區域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關縣級行政區域。（第二條）

（二）完善管理體制。落實中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制要求，草案規定，國家建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制；國務院有關部門和黃河流域省級人民政府負責落實統籌協調機制的決策，按照職責分工負責黃河流域生態保護和高質量發展相關工作；黃河流域縣級以上地方人民政府負責落實本行政區域生態保護和高質量發展相關工作。（第四條、第五條）

（三）完善規劃與管控制度。充分發揮規劃的引領、指導和約束作用，草案規定了黃河流域規劃體系、黃河流域生態保護和高質量發展規劃編制審批、規劃水資源論證、國土空間用途管制、生態環境分區管控、水資源分區管控、河湖岸線管控、水沙統一調度等制度措施。（第二章）

（四）健全生態保護與修復制度。根據黃河河源區、黃土高原、河口及三角洲等不同區域生態保護修復要求，草案規定了生態修復規劃、水土流失總量控制、淤地壩建設管理、整溝治理、生態流量管控、重點水域禁漁期等制度措施。（第三章）

（五）強化水資源節約集約利用制度。落實把水資源作為最大剛性約束條件的要求，草案規定了水資源強制性約束控制指標、水資源統一調度、地下水取用水總量和水位控制、取水許可限批、用水定額、行業節水、水資源配置工程建設等制度措施。（第四章）

（六）完善水沙調控與防洪安全制度。緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，保障黃河安瀾，草案要求建立水沙調控和防洪體系、開展水沙調控和防洪工程建設，明確了水沙調度、防洪防凌調度、灘區防洪管理、河道綜合治理、重點水庫庫區管理等制度措施。（第五章）

（七）健全污染防治制度。針對黃河流域污染嚴重的突出問題，草案規定了黃河流域水環境質量標準、水污染物排放標準、流域重點污染物排放總量控制、排污口監管、土壤和地下水污染防治、農業面源污染防治等制度措施。（第六章）

（八）完善推動高質量發展制度。落實推動黃河流域高質量發展的目標任務，草案規定了城鄉融合、城市和縣城發展、美麗鄉村建設、綠色發展、基礎設施完善、現代農業發展、科技創新等制度措施。（第七章）

（九）健全黃河文化保護傳承弘揚制度。落實推進黃河文化遺產系統保護的要求，草案規定了黃河文化保護傳承弘揚規劃、黃河文化資源記錄共享、文化遺產保護、公共文化服務、文化產業發展等制度措施。（第八章）

（十）完善保障與監督制度。加強黃河流域生態保護和高質量發展的支持和保障，草案明確了財政、稅收、金融、價格、生態保護補償等支持政策，規定了政府目標責任考核、執法和社會監督、約談、定期工作報告等制度措施。（第九章）

此外，草案根據黨中央、國務院關于用重典治理環境違法行為的要求，對違反本法規定的行為設定了嚴格的法律責任，并做好與相關法律、行政法規的銜接。（第十章）

草案和以上說明是否妥當，請審議。