第八章 社會保險基金

    本章規定了社會保險基金的構成、管理使用原則、統籌層次、基金預算辦法，確定了縣級以上人民政府對社會保險基金進行的職責，還設一條專門對全國社會保障基金的設立、使用、管理等進行了規定。

    第六十四條 社會保險基金包括基本基金、基本保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金。各項社會保險基金按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，執行國家統一的會計制度。

    社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。

    基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。

    【釋義】本條是關于社會保險基金類別、管理原則和統籌層次的規定。

    一、相關概念

    1.社會保險基金

    所謂社會保險基金是為了保障公民在年老、患病、工傷、失業、生育時獲得必要幫助，由國家確定制度框架，并依法強制實施，由用人單位和個人分別按照繳費基數的一定比例繳納以及通過其他合法方式籌集的，用于社會保險待遇支出的專項資金。社會保險基金屬于廣義的基金范疇，但不同于政府性基金、專項基金和商業投資基金，在設立目標、制度意義、基金性質、資金來源和使用范圍等方面都有很大區別。社會保險基金是廣大群眾的“保命錢”，是社會保險制度的物質基礎，關系到參保人員的切身利益和社會穩定。

    2.社會保險基金的類別

    在統一的社會保險基金概念下，按照社會保險險種將基金劃分為基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金。由于我國職工基本養老保險和職工基本醫療保險都實行統賬結合模式，因此職工基本養老保險基金和職工基本醫療保險基金還有統籌基金和個人賬戶基金之分。隨著社會保險制度從職工逐步擴展到城鄉居民，社會保險基金還有新的類別，包括新型農村社會養老保險基金、城鎮居民社會養老保險基金和城鎮居民基本醫療保險基金等。當然，由于目前我國各項社會保險基金統籌層次差參不齊，且整體統籌層次較低，因此各類社會保險基金還沒有做到全國統一，而是由每個統籌地區形成各自的基金。目前社會保險基金的個數很多。

    二、社會保險基金財務制度

    為了確保社會保險基金的安全，應當加強對社會保險基金的管理，包括加強和規范財務制度、預算制度和財政專戶制度?！渡鐣ｋU基金財務制度》對社會保險基金的財務制度作出了規定。本條在實踐的基礎上，對社會保險基金的幾項重要財務制度原則作出了規定。在收和記錄的環節，要求分別建賬、分賬核算，執行統一的會計制度。在支的環節，要求?？顚Ｓ?，不得侵占或者挪用。

    1.關于分別建賬、分賬核算。要求各項社會保險基金保持相對獨立性，分別建立賬戶，分別設置會計科目和編制會計報表。各項社會保險在保險目的、覆蓋人群、籌資模式、運行模式、支付項目等方面不盡相同，客觀上不允許賬目混合。不同社會保險保障的分別是年老、疾病、工傷、失業、生育等，這些風險大小不同、發生時間有先后，如果賬目混合，難以平衡之間的關系。目前各項社會保險覆蓋的人群不同，如果賬目混合，可能將會導致繳納的養老保險費用于他人的工傷保險待遇支付。職工基本養老保險實行部分積累制。工傷、失業、生育保險都實行現收現付制，如果賬目混合，必然導致運行模式的混亂。另外，各項社會保險基金的規模都非常大，需要精細化、規范化管理，只有分別建賬、分賬核算才能切實保護參保人的合法權益。分別建賬、分賬核算不允許各社會保險基金之間調劑使用?！渡鐣ｋU基金財務制度》第七條明確規定，各項社會保險基金應當自求平衡，不得相互擠占和調劑。

    2.關于執行統一的會計制度。我國《會計法》第八條、第五十條規定，國家實行統一的會計制度。國家統一的會計制度，是指國務院財政部門根據《會計法》制定的關于會計核算、會計監督、會計機構和會計人員以及會計工作管理的制度。社會保險基金關系到巨額資金，只有規范財務行為，執行統一的會計制度，規范基金收支行為，才能使社會保險基金的運行情況一目了然，更好地接受監督和檢查，也才能切實加強對社會保險基金的管理，維護參保人的合法權益。

    3.關于?？顚Ｓ谩Ｉ鐣ｋU基金?？顚Ｓ檬侵干鐣ｋU基金主要用于社會保險待遇支出，除了國家規定的支出項目外，一律不得支出。社會保險基金作為國家強制性基金，關系到社會的穩定，是參保人的“保命錢”，因此?？顚Ｓ迷谏鐣ｋU中更加重要和突出。?？顚Ｓ檬菍λ薪M織和個人提出的要求，財政專戶管理部門、社會保險行政部門、社會保險經辦機構乃至各級人民政府及其工作人員，都不得違反社會保險基金?？顚Ｓ玫幕驹瓌t。

    三、社會保險基金的統籌層次

    社會保險基金的統籌層次關系到在多大范圍內調劑使用社會保險基金，統籌層次越高，基金的規模和調劑使用的范圍就越大。必須明確的是，提高統籌層次不是要實行一個待遇標準，在一個省內經濟發展水平不同地區之間的待遇標準可以有差異。

    社會保險基金統籌層次低是我國社會保險制度存在的突出問題之一。目前，基本養老保險基金已經基本實現了省級統籌，其他4項社會保險基金的統籌層次很多還處于縣市一級。大量分散的社會保險基金也給監管帶來很大困難和風險。統籌層次低帶來的問題主要有：

    第一，由于基金統籌層次低，造成社會保險關系跨地區轉移難。提高社會保險的統籌層次，社會保險關系轉移的障礙將大大減少，轉移難問題也將大大緩解，有利于者合理有序流動，合法權益得到保障。

    第二，各統籌地區根據當地實際情況確立社會保險制度的具體做法，使得各地在社會保險基金征繳、經辦、運營及待遇支付等方面存在很大差異，這不僅給參保人社會保險關系轉移接續帶來客觀障礙，還使得不同統籌地區之間的參保人待遇水平及用人單位負擔等方面不平衡，有的還引起地區之間不當競爭，引發社會矛盾。

    第三，不符合社會保險的大數法則。社會保險覆蓋人群只有達到一定大的數量后，基金的收入和支出才能保持相對穩定的態勢，才能達到動態平衡。統籌層次低導致覆蓋人群小，基金收入有限，給自身平衡帶來很大不確定因素，難以抗御風險。

    第四，運行成本高、效率低。統籌層次低使各統籌地區形成了各自的管理制度和機構，通過提高統籌層次，可以整合機構，發揮整體優勢，降低運行成本。統籌層次低，使基金結余分散，不能有效運營，難以實現保值增值目標。只有提高統籌層次，才能形成一定規模的基金結余，投資運營更規范，渠道更暢通和穩健。當然，提高統籌層次還有一些具體問題需要研究，例如，如何劃分各級地方政府的責任，調動其積極性；如何防止“鞭打快?！爆F象和“窮幫富”的現象；如何處理各地已經積累的社會保險基金，等等。

    第六十五條 社會保險基金通過預算實現收支平衡。

    縣級以上人民政府在社會保險基金出現支付不足時，給予補貼。

    【釋義】本條是關于社會保險基金的收支平衡和政府補貼責任的規定。

    社會保險基金是主要由用人單位和參保人繳納、用于社會保險待遇發放的專項資金，具有相對獨立性，不同于用人單位和參保人的財產，不同于社會保險經辦機構的資產，也不同于財政資金和其他財政性基金。實現收支平衡是社會保險基金良性、健康發展的標志，關系到社會保險制度的可持續性。

    一、關于通過預算實現收支平衡

    做到收支平衡，才能保證按時足額發放社會保險待遇，增強社會保險制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但適度結余，保證社會保險基金自我發展、自我運行，不至于給財政造成很大的負擔。收支平衡不僅是社會保險基金每一年度的目標，也是長遠目標。目前而言，社會保險基金收入主要有社會保險費繳納、國家財政補助和基金收益。支出主要是社會保險待遇支出。社會保險經辦機構的運行成本、管理成本由財政負擔，不屬于基金支出項目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有結余。為保證收支平衡目標的實現，應當通過預算手段，事先作出征繳計劃、財政補助及其他資金來源計劃，同時作出社會保險待遇支出計劃及其他法定支出計劃，使收支情況一目了然，有利于工作做在前，預先做出準備。發現收大于支了，在充分考慮支付發展趨勢后，應當通過費率調整機制適當降低費率，減輕社會負擔。發現支大于收了，應當動用以往基金結余、加大財政投入、進一步擴面或者在社會可承受范圍內通過費率調整機制適當提高費率。

    理解本條第一款需要注意以下幾點：

    第一，收支平衡是指每項社會保險基金的收支平衡，進而實現整個社會保險基金的收支平衡。各項社會保險基金是單獨核算，分別運行的，不能相互調劑和擠占，因此各項社會保險基金、各個社會保險基金都應當做到收支平衡。

    第二，收支平衡主要是對實行現收現付制的社會保險基金提出的。我國職工基本醫療保險統籌部分、工傷保險、失業保險和生育保險都實行現收現付制，當期收入用于當期支出，收支平衡是其應有之義。職工基本養老保險實行部分積累制，統籌部分實行現收現付，需要做到收支平衡，而個人賬戶部分實行積累制度，不用于當期支付，而是儲蓄式積累，待參保人達到退休年齡后按月發放給參保人本人。由于個人賬戶的收和支并不是同步發生的，其收支平衡不同于其他社會保險和統籌部分的收支平衡，不是代際之間或者同代人之間的收支平衡，而是參保人年輕時繳費與年老時享受待遇之間的收支平衡。

    第三，有意見認為，預算并不能做到收支平衡。預算本身確實不能使基金做到收支平衡，但預算是促進基金收支平衡的重要手段。預算是法定的，保證了基金必須做到收支平衡，否則是違法。通過預算，能以公開、透明的方式表現基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支環節，集中為費率調整機制和財政補助力度。一旦基金入不敷出時，財政應加大補助，來實現基金的收支平衡。

    二、關于政府的責任

    財政與社會保險基金的關系各國有不同模式。有的實行普惠制社會保險，通過收稅籌集資金，因此財政資金是社會保險基金的主要來源。多數實行繳費制社會保險，社會保險基金主要由用人單位和參保人的繳費組成，同時財政也承擔相應責任。個別實行儲蓄式社會保險，社會保險基金完全由個人繳費組成，國家只是建立制度和制定規則，不直接提供經費支持，例如智利。我國實行的是繳費制的社會保險制度，財政對社會保險主要承擔兜底責任。

    對財政應當對社會保險基金在出現支付不足時承擔的兜底責任，本條作了明確規定。社會保險制度是國家建立并強制繳費的制度，應當由國家信用來擔保社會保險制度的正常運行，社會保險基金一旦發生支付不足，出現支付缺口時，應當由財政予以補貼。政府除了承擔兜底責任外，對社會保險基金是否還要承擔其他補貼責任。實踐中，政府財政還承擔了養老保險待遇增長的支出、因做實個人賬戶的支出、城鄉居民社會養老醫療保險的補貼支出等。在修改過程中，有的認為政府應當加大對社會保險事業的支持力度，建議財政支持日常化、常態化，明確政府財政投入的比例。有的建議本法應當明確財政責任，包括對社會保險待遇支付的經常性承擔份額、低收入者等繳費困難人群的補貼、社會保險轉制成本等。有的則反對將財政支持日常化、常態化，認為兜底責任就能最終解決問題。經對上述意見的研究，本法除了本款規定的兜底責任外，還在第十三條規定了國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。第二十條規定了新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。第二十五條規定了城鎮居民基本醫療保險實行個人繳費和政府補貼相結合。享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭60歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府給予補貼。第七十二條中規定了社會保險經辦機構的運行費用、管理費用由財政承擔。力圖將政府的補貼責任具體化、制度化。

    第六十六條 社會保險基金按照統籌層次設立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制。

    【釋義】本條是關于社會保險基金預算編制原則的規定。

    一、社會保險基金按照統籌層次設立預算

   《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發［2010］2號）規定，社會保險基金預算按統籌地區編制執行，統籌地區根據預算管理方式，明確本地區各級人民政府及相關部門責任。

    目前，各個險種的統籌層次也不完全相同：養老保險方面，目前全國31個?。▍^、市）都已經出臺了省級統籌的辦法，基本實現了省級統籌；醫療保險方面，按照新醫改文件有關要求，正在開展提高基本醫療保險統籌層次的專項行動，爭取到2011年基本實現地（市）級統籌；生育保險統籌層次將參照基本醫療保險執行；工傷保險方面，到2010年基本實現地（市）級統籌；失業保險方面，爭取到2011年基本實現地（市）級統籌。

    二、社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制

    社會保險基金預算不僅獨立于國家財政預算、國有資本經營預算，其內部也按不同險種分別編制預算。為了保證各項社會保險基金的安全、完整，從財務制度上要求各項社會保險基金分別建賬、分賬核算、?？顚Ｓ?，從預算管理上也要求各項社會保險基金按險種規范收支內容、標準和范圍，分別編制預算。

    根據《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發［2010］2號）規定，社會保險基金預算按險種分別編制，包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內容。根據國家法律法規建立的其他社會保險基金，條件成熟時，也應盡快納入社會保險基金預算管理。

    企業職工基本養老保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算。基金收入主要包括基本養老保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本支出、醫療補助金支出、喪葬撫恤補助支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    失業保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ㄊI保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失業保險金支出、醫療補助金支出、喪葬撫恤補助支出、職業和職業介紹補貼支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    城鎮職工基本醫療保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算。基金收入主要包括基本醫療保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本醫療保險待遇支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    工傷保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕üｋU費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工傷保險待遇支出、勞動能力鑒定費支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    生育保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ㄉｋU費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保險待遇支出、醫療費支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    第六十七條 社會保險基金預算、決算草案的編制、審核和批準，依照法律和國務院規定執行。

   【釋義】本條是社會保險基金預算制定程序的規定。

    根據本條規定，社會保險基金預算、決算草案的編制、審核和批準，依照法律和國務院規定執行。這里的“國務院規定”，主要是指《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發［2010］2號），該意見明確規定了社會保險基金預算的編制方法、編制和批準程序等內容。

    一、社會保險基金預算編制方法

    社會保險基金預算編制采用科學、規范的方法，提高預算編制的預見性、準確性、完整性和科學性。社會保險基金收入預算的編制應綜合考慮統籌地區上年度基金預算執行情況、本年度經濟社會發展水平預測以及社會保險工作計劃等因素，包括社會保險參保人數、繳費人數、繳費工資基數等。統籌地區人民政府應根據社會保險基金收支、財政收支等情況，合理安排本級財政對社會保險基金的補助支出。

    社會保險基金支出預算的編制應綜合考慮統籌地區本年度享受社會保險待遇人數變動、經濟社會發展狀況、社會保險調整及社會保險待遇標準變動等因素。社會保險待遇支出預算應根據上年度享受社會保險待遇對象存量、上年度人均享受社會保險待遇水平等因素確定，同時考慮本年度變動情況；社會保險非待遇性支出預算要嚴格執行社會保險政策和管理制度規定。

    二、社會保險基金預算編制和審批

    統籌地區社會保險基金預算草案由社會保險經辦機構編制，經本級人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府審批。社會保險費由稅務機關征收的，社會保險基金收入預算草案由社會保險經辦機構會同稅務機關編制。

    統籌地區財政和人力資源社會保障部門將社會保險基金預算草案報本級人民政府審批后，報上一級財政和人力資源社會保障部門。省級財政和人力資源社會保障部門將本?。▍^、市）社會保險基金預算草案報本級人民政府后，報財政部和人力資源社會保障部。

    全國社會保險基金預算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財政部審核后，由財政部和人力資源社會保障部聯合向國務院報告。待條件成熟時，由國務院適時向全國人大報告。

    三、社會保險基金預算執行和調整

    社會保險基金預算草案經統籌地區人民政府批準后，由財政和人力資源社會保障部門批復，社會保險經辦機構具體執行。社會保險經辦機構應嚴格按照批準的預算和規定的程序執行，并定期向本級人力資源社會保障和財政部門報告。社會保險費由稅務機關征收的，社會保險基金收入預算批復稅務機關和社會保險經辦機構，稅務機關應嚴格按照批準的預算和規定的程序執行，并定期向本級財政和人力資源社會保障部門報告。

    社會保險基金預算不得隨意調整。在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應當編制社會保險基金預算調整方案。社會保險基金預算調整由統籌地區社會保險經辦機構提出調整方案，經人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府批準。社會保險費由稅務機關征收的，社會保險費收入預算調整方案由社會保險經辦機構會同稅務機關提出。

    四、社會保險基金決算

    年度終了，統籌地區社會保險經辦機構應按有關規定編制年度社會保險基金決算草案，經人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府審批。

    統籌地區財政和人力資源社會保障部門將社會保險基金決算草案報本級人民政府審批后，報上一級財政和人力資源社會保障部門。省級財政和人力資源社會保障部門將本省（區、市）社會保險基金決算草案報本級人民政府后，報財政部和人力資源社會保障部。

    全國社會保險基金決算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財政部審核后，由財政部和人力資源社會保障部聯合向國務院報告。

    五、關于社會保險基金預算和財政預算的關系

    在本法起草過程中，關于社會保險基金預算和財政預算的關系，主要有兩種意見。一種意見認為，社會保險預算屬于公共預算，公共預算應當首先適用《預算法》的規定，建議將社會保險基金納入國家預算管理體系，其編制、審核和批準程序依照《預算法》的規定執行。另一種意見認為，《預算法》是規范政府財政預算的，而社會保險基金主要由單位和個人繳費形成，不屬于財政性資金，不應納入《預算法》管理，而應建立單獨的社會保障預算體系。我們認為，后一種意見更為科學、合理，更有利于保障社會保險基金的安全。

    要準確理解社會保險基金預算的概念，必須要弄清楚社會保險基金預算與財政預算的區別，兩者的區別主要體現在四個方面：

    第一，資金的性質不同。社會保險基金是依照社會保險法律法規建立，以單位和個人繳費、政府補助等方式籌集，獨立于財政性資金以及其他組織或者個人財產，專項用于社會保險待遇以及相關事項的資金?！额A算法》是規范政府財政預算的，而社會保險基金不屬于政府財政收入，也不屬于財政性資金?！额A算法》第十九條規定的預算收入項目中，并不包括社會保險費收入。

    第二，預算設立的層級不同。《預算法》第二條規定：“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。”而本法第六十六條規定：“社會保險基金按照統籌層次設立預算?！?/span>

    第三，預算編制的原則不同。《預算法》第三條規定：“各級預算應當做到收支平衡?！钡诙藯l規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！倍秶鴦赵宏P于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）規定：“基本養老保險基金由政府根據支付費用的實際需要和企業、職工的承受能力，按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統一籌集。”《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發［2010］2號）規定：“社會保險基金預算堅持收支平衡，適當留有結余?！?/span>

    第四，預算編制的主體、程序不同?！额A算法》第十六條規定，國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案。第三十八條規定，國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關于中央和地方預算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關于本級總預算草案的報告。第三十九條規定，中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準?！秶鴦赵宏P于試行社會保險基金預算的意見》（國發［2010］2號）規定，全國社會保險基金預算、決算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財政部審核后，由財政部和人力資源社會保障部聯合向國務院報告。待條件成熟時，由國務院適時向全國人大報告；統籌地區社會保險基金預算、決算草案由社會保險經辦機構編制，經本級人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府審批。社會保險費由稅務機關征收的，社會保險基金收入預算草案由社會保險經辦機構會同稅務機關編制。

    第六十八條 社會保險基金存入財政專戶，具體管理辦法由國務院規定。

    【釋義】本條是關于社會保險基金財政專戶的規定。

    社會保險基金收入和結余存放關系到基金的安全。1996年以前，社會保險基金由社會保險經辦機構管理，存放在社會保險行政主管部門在商業銀行開設的賬戶中。為了加強預算外資金的管理，1996年國務院頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》，規定各部門和單位的預算外資金必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專戶中支出，實行收支兩條線。同時規定，社會保險基金在國家建立社會保障預算之前，先按預算外資金管理制度進行管理。從1997年開始，社會保險基金存入財政專戶進行管理。

    財政專戶是指在各級財政和社會保險行政部門共同認定的商業銀行開設的，用于對預算外資金收支進行統一核算和集中管理的專門賬戶。社會保險基金存入財政專戶的具體做法是：實行由社會保險經辦機構征收社會保險費的，可以在商業銀行中開設收入戶，并定期將收入戶中征繳的社會保險費繳存財政專戶，收入戶只收不支，月末無余額。實行由稅務機關征收社會保險費的，不在商業銀行中設收入戶，直接繳入國庫，再由國庫轉入財政專戶。

    在立法過程中，對社會保險基金存儲問題大致有三種意見：第一種意見是社會保險基金應通過社會保險經辦機構在中國人民銀行國庫平臺開設的獨立賬戶進行收集、管理和支付；第二種意見是維持目前的財政專戶管理辦法；第三種意見是將社會保險基金納入國庫管理。從科學、合理、規范、效率角度看，將社會保險基金存入社會保險經辦機構在中國人民銀行國庫平臺開設的獨立賬戶的理由較為充足，這應是發展的方向。但由于意見分歧比較大，同時考慮到社會保險基金存儲是政府部門的職責分工問題，可以由國務院根據實際情況和需要確定。因此，本條基本維持了現行做法，具體管理辦法是否需要調整，授權國務院作出規定，也給改革留了一定余地。

    第六十九條 社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值。

    社會保險基金不得違規投資運營，不得用于平衡其他政府預算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規規定挪作其他用途。

    【釋義】本條是關于社會保險基金投資運營和禁用的規定。

    社會保險基金是“保命錢”，安全性是首要原則。在通貨膨脹的趨勢下，在保證安全的同時，實現保值增值顯得非常必要。在各項社會保險中，職工基本養老保險、職工基本醫療保險以及新型農村社會養老保險中都有個人賬戶，資金有較多積余，也關系到個人權益的增加。同時，其他社會保險基金也需要適量結余，以應對社會保險待遇支付的不時之需。從長期看，對于部分積累型的養老保險而言，繳費和待遇的領取相隔長達幾十年，如果不能實現保值增值，保險待遇水平將大打折扣。要使社會保險基金保值增值，就必須使基金收益率跑贏通貨膨脹率，因此存銀行、買國債都由于回報率低而難以達到保值增值目的，將基金予以投資運營是必然選擇。將大量社會保險基金擱置起來，也是一種資源浪費。同時，投資運營有風險，必須嚴格按照規定進行。

    一、按照國務院規定投資運營

    投資運營必然有市場風險，甚至有虧損風險，因此為了保證基金安全，最大限度降低市場風險，國家對社會保險基金能否投資運營有一個發展的過程。開始時，只允許社會保險基金結余存銀行、買國債。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》（國發［1997］26號）和2000年《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》中都規定，社會保險基金結余和個人賬戶基金應當由省級社會保險經辦機構統一管理，除預留一定的支付費用外，全部用于購買國家債券和存入銀行。近年來，隨著社會保險基金規模的不斷擴大，迫于基金保值增值的壓力，國家對社會保險基金的投資運營有所松動。2007年頒布的《做實企業職工基本養老保險個人賬戶中補助資金投資管理暫行辦法》規定，將政府補助職工基本養老保險做實個人賬戶的資金，委托全國社會保障基金理事會投資運營。截至2008年年底，累計金額為327億元。目前，人力資源社會保障部正在會同有關部門按照國務院要求研究制定社會保險基金投資管理辦法，通過規范和建立投資運營機制，促進基金的保值增值。本條授權國務院對投資運營作出規定，也是考慮到投資運營的現實必要性和存在的風險，有利于國務院根據具體情況分步驟、有選擇、穩妥地推進相應工作。

    二、禁止性規定

    隨著我國社會保險基金結余量的增加，基金又比較分散，保證基金安全的要求越來越高。為了加強基金監管，嚴格加以規范，本條第二款作了禁止性規定。

    1.不得違規投資運營。國家允許社會保險基金投資運營是非常謹慎和逐步開展的，對于投資運營的資金、運營方式、運營主體、投資渠道和結構等都有嚴格要求。為了最大限度地降低投資風險，將風險控制在可控范圍內，防止出現大幅虧損，影響基金安全，必須嚴格按照國家規定通過穩健渠道投資運營，不得以任何形式違規投資運營。

    2.不得用于平衡其他政府預算。社會保險基金是專項資金，專款專用，單獨核算，不能與財政資金混同。政府預算中有政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算，各級政府都不得將社會保險基金用于平衡其他政府預算。

    3.不得用于興建辦公場所和支付經辦機構運營費用。辦公場所的修建應當符合國家規定標準，其資金來源應當是財政專項資金。經辦社會保險有一定的費用支出，包括辦公場所、人員經費、基本運行費用、管理費用等，為了保證基金的完整性和安全性，也體現政府辦社會保險制度的特點，本法也明確社會保險經辦機構的運行費用和管理費用由財政承擔。因此，本條明確規定任何單位和個人都不得從社會保險基金中支出日常運作費用，否則將要承擔相應法律責任。

    第七十條 社會保險經辦機構應當定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。

    【釋義】本條是關于社會保險基金信息公開的規定。

    社會保險關系到千家萬戶的切身利益，將社會保險基金運行情況向社會公開是規范基金管理、切實加強對基金社會監督的重要措施。建立社會保險基金信息公開制度，實行“陽光”，既保障了用人單位和廣大參保人的知情權，又有利于社會監督的順利開展，對社會保險制度的健康、良性發展起著積極促進作用。我國社會保險實行繳費制，社會保險基金主要由用人單位和參保人員繳費組成，因此用人單位和參保人員有權知道社會保險制度是怎樣運作的，錢是怎么花的，制度是否可持續發展等，社會保險基金信息公開就是回答社會所關心的這些問題。建立社會保險基金信息公開制度，使社會了解社會保險情況，有了解才可能有信心，才有吸引力，同時對社會保險的經辦管理工作而言，也是一種促進，以外力推動工作，規范工作機制，提高服務水平。

    一、關于公開的機構

    社會保險經辦機構負責社會保險經辦業務，提供社會保險服務，有義務將經辦的過程和結果向社會公開。因此，社會保險基金的信息公開主體是社會保險經辦機構。根據2007年《勞動和社會保障部關于建立社會保險信息披露制度的指導意見》（勞社部發［2007］19號）規定，各級勞動保障行政部門負責本地區社會保險信息披露工作的組織、指導和監督工作，負責審批本級所披露的社會保險信息，社會保險經辦機構具體向社會披露。本條明確了信息公開主體為社會保險經辦機構，不影響社會保險行政主管部門對有關信息披露的內部審批，也不影響部門協調機制。也有的地方規定，有關基金的收支、結余情況應當與財政部門協調。

    二、關于公開的內容

    實踐中，社會保險經辦機構公開的內容包括：各項社會保險基金的基本情況、社會保險經辦管理服務的基本情況、經辦管理重要事項、社會保險違規違紀典型的處理和整改等情況。本條從社會保險基金角度，著重規定了對社會保險基金的公開，主要為參加各項社會保險情況以及各項社會保險基金的收入、支出、結余和收益等與參保人密切相關的反映基金總體運行情況的重要統計信息。具體包括：各項社會保險的參保單位數、參保人數、享受社會保險待遇的人數、享受社會保險待遇情況；各項社會保險基金本年度收入、支出及累計結余情況等。隨著工作深入，公開內容可以從基金統計信息為主，逐步向公開財務和管理服務信息轉變，增加信息的真實性和有效性。

    三、關于公開的時間和方式

    對于參加各項社會保險以及基金收入、支出、結余和收益等基本情況，本條規定要作為一項制度定期公開，這是剛性要求。實踐中，有的是將這些基本信息一個季度公開一次，有的是一年公開一次。有些地方規定，根據信息的性質和特點，確定靈活的公開時間，對一些服務類信息，如醫療保險定點醫療機構住院費用，可以按季度甚至按月進行動態公開。對一些重大違紀違規及其他需要公眾及時了解的事項，要隨時公開有關信息。對于公開的方式，本條沒有作明確規定。各地應本著盡量公開、增強公開效果原則，積極探索公開方式，包括政府公報、政府網站、發布會及報刊、雜志、廣播、電視及咨詢電話等，并將信息置于社會保險服務場所，供參保人和相關人員查閱。

    第七十一條 國家設立全國社會保障基金，由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成，用于社會保障支出的補充、調劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運營機構負責管理運營，在保證安全的前提下實現保值增值。

    全國社會保障基金應當定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況。國務院財政部門、社會保險行政部門、審計機關對全國社會保障基金的收支、管理和投資運營情況實施監督。

    【釋義】本條是關于全國社會保障基金的規定。

    全國社會保障基金不同于社會保險基金，兩個基金互相獨立，在設立目的、資金來源、支付用途、運營方式等方面均不相同。全國社會保障基金是由國家設立的主要用于應對人口老齡化高峰時期社會保障需要的專項資金。2000年8月，黨中央、國務院決定建立全國社會保障基金，同時設立社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金。

    一、基本情況

    在立法過程中，對于本法是否應當規定全國社會保障基金有不同意見。有的認為，應當作原則規定，全國社會保障基金成立有十多年了，一直缺乏明確的法律依據，不利于全國社會保障基金事業的長遠發展。社會保險是社會保障的重要組成部分，彌補人口老齡化所帶來的社會保險支付缺口是全國社會保障基金設立的重要目的，在社會保險法中可以有全國社會保障基金的原則規定。同時，在社會保險法中明確了全國社會保障基金的性質和主要用途，使之與主權財富基金相區別，可防止全國社會保障基金被視為主權財富基金而在國際上投資受到不公平對待。也有意見認為，在社會保險法中規定社會保障基金，容易讓人誤解兩者的關系。模糊全國社會保障基金的用途，甚至會被定位為社會保險儲備基金。在社會保險基金出現支付缺口時，就會被使用，影響社會保障基金的長期投資戰略，不利于保值增值?？紤]到全國社會保障基金涉及金額非常龐大，到2009年底接近7 000億元，對這部分錢應當加強監督管理，在法律中作相關規定是必要的。全國社會保障基金用于社會保障目的，但如何使用本法只作原則規定，部分用于社會保險也是應有之義。因此，本條對全國社會保障基金的性質、資金來源、主要用途及管理運營、監督作了原則規定。

    二、關于全國社會保障基金的性質、資金來源和主要用途

    全國社會保障基金是中央政府在國家層面設立的基金，這一點與社會保險基金在統籌地區設立不同。全國社會保障基金定位于完善社會保障體系的戰略儲備性資金，主要用于應對老齡化高峰時期的社會保障缺口，用于社會保障支出的補充調劑，不用于解決社會保險一般收支平衡問題，也不是專門用于彌補社會保險基金支付缺口。實踐中，對于全國社會保障基金的具體使用條件和何謂“戰略”還有爭議，對用于社會保險的資金占多大比例、具體支付條件都還有不同認識，因此，本條沒有明確規定。

    全國社會保障基金的資金來源主要是中央財政預算撥款和國務院批準的其他籌資方式。目前，國務院批準的其他籌資方式有：彩票公益金、國有股減持或者轉持劃入資金或股權資產。先后出臺了《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》（國發［2001］35號）、《國務院關于印發減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》（國發［2001］22號）、《財政部、國資委、證監會、社保基金會關于印發〈境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法〉的通知》（財企［2009］94號）等。據介紹，到2009年底，全國社會保障基金總權益為6 927億元，其中累計財政投入為3 802億元。

    三、全國社會保障基金的管理運營

    全國社會保障基金理事會是全國社會保障基金的管理運營機構，受國務院委托，管理中央集中的社會保障基金。為了保證基金保值增值，必須在保證安全的情況下進行投資運營。為了規范投資運營行為，將風險降到最低限度，國務院有關部門出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財政部、勞動和社會保障部令第12號）、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，從社會保障基金理事會的管理結構、投資方針、投資范圍和投資目標作出規定。投資方針是安全至上、審慎投資。投資范圍限于銀行存款、購買國債和其他具有良好流動性的金融工具。這些金融工具有五類，包括固定收益資產、境內股票、境外股票、實業投資、現金及等價物，并明確了各自比例。理事會主要委托專業投資管理機構和托管商業銀行進行投資運營。理事會直接投資運營的范圍限于銀行存款和在一級市場購買國債。全國社會保障基金中長期投資目標是戰勝通貨膨脹，收益率為CPI加2%。近年來，基本完成了投資目標，到2009年累計投資收益為2 448.59億元，年均收益率為9.75%，而年通貨膨脹率為2.01%。

    四、信息公開和加強監督

    為了促進和規范基金的管理運營，自覺接受社會監督，全國社會保障基金應當定期向社會公開有關情況?！度珖鐣Ｕ匣鹜顿Y管理暫行辦法》和《全國社會保障基金理事會章程》都明確規定了信息公開義務，要求理事會每年一次向社會公布基金的資產、收益、現金流量等財務狀況。對于全國社會保障基金發生的重大事件，書面報告相關行政部門，經批準后向社會公告。財政部作為國家財政主管部門有責任對財政資金的管理、使用加強監督。國務院社會保險行政部門作為社會保險的主管部門，有責任對全國社會保障基金加強監督。審計機關是行政系統內的專門監督機關，有權對主要由財政資金構成的基金進行監督。因此，國務院財政部門、社會保險行政部門、審計機關應當對全國社會保障基金的收益、管理和投資運營情況進行監督。